到底依据什么确定供应商所属行业分类？

最近某地财政部门犯了难：一个流浪乞讨人员救助管理服务采购项目，采购代理机构根据《2017国民经济行业分类注释》，在招标文件明确采购标的所属行业为“其他未列明行业”。A供应商在其《中小企业声明函》中按招标文件中明确的所属行业及企业相关指标数据进行划型，声明自己为小型企业，并经评标委员会评审推荐为中标候选人。评标结束后，有供应商认为A供应商提供的《中小企业声明函》不实，提出质疑、投诉。财政部门受理投诉后，发函A供应商所在地中小企业主管部门调查，当地工信部门回复，根据A供应商从事的主要经济活动和《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017），认定A供应商属于“租赁和商务服务业”的小型企业。这下麻烦了！招标文件规定的所属行业与工信部门确定该供应商所属行业不一致，财政部门到底要如何处理呢？是确认招标文件规定的所属行业错误，采购人、采购代理机构修改招标文件后重新采购呢？还是确认投诉不成立呢？

大家知道，财政部、工业和信息化部《关于印发<政府采购促进中小企业发展管理办法>的通知》(财库〔2020〕46号，以下简称46号文)第十一条规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。第十六条规定，政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。

标赞网注意到，从中小企业主管部门对涉及相关行业分类及类型回复中看，有按采购标的来的，有按企业主要经济活动来的，还有二者兼顾的，因此，此类问题不是个案。

大家知道，确定相关行业分类，这是具体确定企业类型的基础，那到底依据什么确定供应商所属行业分类呢？标赞网认为，基本做法有两个：

一是按《国民经济行业分类》的规定确定单位所属的相关行业。《国民经济行业分类》明确，“本标准按照单位的主要经济活动确定其行业性质。当单位从事一种经济活动时，按照该经济活动确定单位的行业；当单位从事两种以上的经济活动时，则按照主要经济活动确定单位的行业。”“本标准适用于在统计、计划、财政、税收、工商等国家宏观管理中，对经济活动的分类，并用于信息处理和信息交换。”因此，在统计上政府部门是按照《国民经济行业分类》确定相关行业的。但因《国民经济行业分类》是推荐性国家标准，因此在适用本部门、本系统相关企业扶持政策时也有例外，如市场监督管理部门建立的“小微企业名录”，是以企业登记的行业代码所示行业为准进行分类的。银行、税务等也有类似的特别规定，并非一概以《国民经济行业分类》确定单位所属相关行业。

二是按采购标的确定相关行业。依据46号文以及相关问答、答记者问，采购人、采购代理机构、供应商以及评审专家基本形成了以采购标的对应的中小企业划分标准所属行业为准的操作模式。实践中，采购人、采购代理机构依据《2017国民经济行业分类注释》或《国民经济行业分类》中的行业门类、大类、中类、小类，在采购文件中明确采购标的的相关行业；供应商按照采购文件明确的所属行业、相关企业指标数据以及中小企业的划型标准，进行划型；评审专家对供应商提供的《中小企业声明函》进行评审。整个活动，除行业类別涉及《国民经济行业分类》外，不去关注一般人难以知悉的企业主要经济活动。供应商按46号文规定的《中小企业声明函》格式填写即可，为公告《中小企业声明函》，接受其他供应商、社会监督提供了便利。

由于对供应商享受中小企业扶持政策，以及在政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定涉及不同主体，难免会出现对政策理解的差异，尤其是中小企业主管部门以《国民经济行业分类》确定相关行业成为常态。标赞网认为，若要寻求认识统一，供应商享受中小企业扶持政策就需要兼顾《国民经济行业分类》规定，即符合《中小企业声明函》规定的中小企业，其主要活动与采购标的的所属行业一致，才能享受中小企业扶持政策。

从财政部政府采购信息公告第一千四百四十二号，以及部分省市落实促进中小企业发展实施细则来看，是支持享受中小企业扶持政策且要兼顾《国民经济行业分类》的。这样做的好处是显而易见的，供应商参加政府采购活动与相关政府部门对中小企业的认定，相关行业分类要求一致，不会出现理解上的差异。同时，有利于解决实践中挤占有限的中小企业政策资源问题，真正将中小企业扶持政策落实到主要从事采购标的经营活动的企业头上。但同时也给拟享受中小企业扶持政策的供应商提出了更高的要求，使得供应商在填写《中小企业声明函》时考虑的情况更为复杂。

标赞网认为，《国民经济行业分类》不是强制性国家标准，政府采购是否采用，需要政府采购有关管理部门进一步明确，指导采购人、采购代理机构在采购文件中作出明确规定。不然，采购人、采购代理机构依据46号文以及相关问答、答记者问确定相关行业，中小企业主管部门又习惯于以统计工作口径确定相关行业。法规依据不同，会影响对中小企业的认定，尤其是在政府采购项目出现争议时很难处理。

回到上述案例，采购代理机构在招标文件中明确采购标的所属行业为“其他未列明行业”，符合《2017国民经济行业分类注释》规定，确定相关行业正确。当地中小企业主管部门根据中标供应商从事的主要经济活动认定属于“租赁和商务服务业”类小型企业，但未认定中标供应商不是“其他未列明行业”的小型企业。因此，某地财政部门应认定投诉事项不成立，驳回投诉请求。